문재인 정부 부동산 정책,
두더지 잡기 게임의 연속
장혜경┃정책위원장
한국에서 부동산 문제는 늘 이슈다. ‘부동산 불패’라는 말이 상징하듯, 부동산의 자산 가격은 나날이 높아지고 있다.1 문재인 정부 들어 수도권, 특히 서울을 중심으로 집값 고공 행진은 멈추지 않아2, 20~30대 등의 ‘패닉 바잉(집값이 더 오를지 모른다는 공포감에 빚까지 끌어다 집을 사는 행위)’이 광범하게 나타났다. 이에 정부는 ‘부동산을 잡겠다’며 투기를 규제하는 6.17 대책에 이어 7.10 대책, 8.4 대책까지 쏟아냈다. 과연 문재인 정부의 잇따른 대책이 부동산을 잡을 수 있는지, 미래통합당과 보수언론의 주장대로 오히려 주거난을 심화시킬지 따져봐야 할 때다.
초강력 종부세-양도세, 임대사업 특혜 폐지, 불로소득 환수?
‘부동산 투기 시대 끝낸다’며 최근 정부‧여당이 내놓은 부동산 대책은, 정부 표현을 그대로 옮기면 “불로소득 환수, 투기수요 차단, 주택공급물량 최대 확보, 세입자 보호”라는 “4대 목표를 달성하기 위한 주거정책의 종합판”이라고 한다.
과연 그럴까? ‘투기수요 차단-불로소득 환수’부터 보자. 정부는 이를 위해 우선 ‘부동산 관련 과세 강화’를 추진했다. 과세표준 94억 원(시가 130억 원)을 초과한 다주택자(3주택 이상 보유자 혹은 조정대상지역의 2주택자)에게 최대 6%까지 세금을 매기는 등 종합부동산세(종부세)를 2배 인상했다. 양도세도 주택 보유 기간이 1년 미만인 경우 대폭 인상(40% → 70%)하고, 조정대상지역의 다주택자에게는 최대 30%까지 올렸다. 취득세율도 최대 12%까지 상승한다. 둘째, ‘임대사업 등록사업제도’를 개정해 등록임대사업자에 대한 세제 혜택3을 축소했다. 4년 단기 임대사업과 아파트 장기 임대(8년)를 폐지하고, 아파트를 제외한 주택(다세대주택, 빌라, 원룸 등)에만 10년 장기임대를 허용하며 기존 세제 혜택을 유지하기로 했다.
보수언론과 미래통합당은 ‘세금폭탄’이니 ‘징벌적 과세’니 하며 격앙하고 있다. 하지만 이는 엄청난 불로소득을 올리고도 세금 인상은 거부한다는 불로소득자의 도둑 심보를 대변하는 것이다. 그렇다면 정부‧여당 말대로 이번 대책은 “초강력 종부세-양도세”로 불로소득을 환수하는 것일까?
실상은 그렇지 않다. 6% 종부세 납부 대상자는 극히 일부다. 경제부총리 홍남기가 발표한 바에 따르면 6% 종부세 납부자는 전체 국민의 0.99%(가구 수 기준 2%)일 뿐이며, 민주당 국회의원 김두관은 200명도 안 된다는(심지어 YTN에 따르면 20명도 안 된다는!) 추정치를 내놓았다. 왜 그럴까? 민간 등록임대사업자들에게 개정법을 소급 적용하지 않고, 세제 혜택을 등록 말소 때까지 유지하기로 했기 때문이다. 그 결과 47만 명의 임대사업자가 보유한 150만 채에 대해서는 임대 기간이 종료될 때까지 종부세를 한 푼도 걷지 않는다. 또한, 정부는 임대 기간의 절반만 채우면 주택을 팔아 투기수익을 챙겨도 양도소득세를 1원도 안 내도록 해줬다. 게다가 아파트가 아닌 일반주택에 대해서는 임대업자에 대한 세금혜택을 유지했다. 이번 종부세 인상 대상에서 토지를 제외하기도 했다. 현행 종부세가 ‘가구별’이 아닌 ‘인별’ 과세인 점도 문제다. 4인 가족이 1채씩 총 4채를 가져도 다주택 중과세가 적용되지 않는 것이다.
8.4 대책, 주택 공급 늘려 투기를 잡는다?
정부는 ‘부동산 투기 시대를 끝낸다’면서, 오히려 투기를 조장하는 상반된 정책을 내놓았다. ‘주택 공급 물량 최대 확보’를 위해 수도권에 13만 호를 공급하는 8.4 대책이 바로 그것이다. 골자는 수도권에 3기 신도시를 건설하고 용적률을 상향(10% 내외)시킨다는 것이다. 서울의 경우 시가 소유한 유휴 부지를 택지로 개발하며, 공공(LH공사)이 참여하는 재건축에 대해서는 용적률을 최대 500%(현행 300%)까지 완화하는 ‘공공 참여 고밀 재건축’을 도입, 용적률 상향으로 증가하는 주택의 50~70%를 공공주택(장기 공공 임대와 공공 분양)으로 환수한다는 계획이다.
실제로 2018년 기준 전국 주택보급률은 104.2%인 반면 서울의 주택보급률은 95.9%이니, 마치 정부 정책이 타당한 듯 보인다. 그러나 공공임대주택을 제외한 주택공급은 언제나 부동산투기를 불러왔다. 집값을 잡지 못하는 한, 집을 소유하지 않아도 안정적 주거권이 보장되지 않는 한, 전문 투기 세력만이 아니라 (‘패닉 바잉’이 보여주듯) 실수요자들 역시 투기대열에 합류할 수밖에 없기 때문이다. 또한 수도권 인구집중 문제를 해결하지 않으면, 수도권 주택공급은 언제나 부족할 수밖에 없다.
그런데 정부는 수도권 인구집중(전체인구의 절반이 수도권 거주)에 대해서는 대책도 없이, 집값을 잡기는커녕 투기만 불러올 8.4 대책을 내놨다. 앞서 거론한 ‘공공 참여 고밀 재건축’이 단적인 예다. 주택의 50~70%를 공공주택으로 환수한다 해도, 재건축업자에겐 이익이다. 용적률을 높인 만큼 일반분양이 늘어나 재건축 수익성이 높아지고, 이는 재건축 아파트 가격 상승의 불씨가 된다.4 벌써 강남 은마아파트와 잠실 주공 5단지는 ‘공공이 환수하는 비율이 너무 높다’며 볼멘소리를 하면서도 공공 참여를 긍정적으로 검토 중이라 한다. 결국 8.4 대책은 개발 지역과 재건축아파트를 중심으로 투기를 조장하는 대책이다.
정부는 투기 세력을 차단하고 실수요자를 보호한다며 공급물량의 절반 이상을 실수요자에게 공급하겠다고 하지만, 오를 대로 오른 집값은 실수요자에겐 그림의 떡이다. 이미 서울 아파트 중위가격은 9억 5천만 원에 달하며, LH공사가 분양하는 공공 아파트 분양가와 민간 분양가 사이에 가격 차이도 거의 없다. 한 예로 2016년 LH가 분양한 서울 송파구 오금동 84제곱미터 주택은 분양가가 6억 원 수준이었다. 이는 실수요층을 중상위층에 국한하거나, 서민들에게는 ‘빚내서 집 사라’던 박근혜 정부의 주문을 되뇌는 것에 다름 아니다. 한편으론 투기를 잡겠다면서 다른 한편으로는 재건축으로 투기를 조장하고 빚내서 집 사라고 부추기는 정부의 좌충우돌은, 정부의 주택정책이 주거권 보장보다 건설업 부양에 그 기조를 두고 있기 때문이다.
임대차 3법, 세입자 보호하기엔 턱없이 모자라
정부‧여당은 ‘임대차 3법’으로 불린 주택임대차보호법 개정안도 통과시켰다. ‘2+2 계약갱신청구권’(기존 임대 기간 2년에 한 차례 더 계약 연장 가능)과 ‘전월세 인상률 상한제’(계약 갱신 시 임대료 상승폭을 5% 이내로 제한)를 도입, 7월 31일부터 시행에 들어갔다. 내년 6월부터는 전월세 신고제도 시행된다.
보수세력은 임대차 3법에 대해 ‘전셋값이 폭등하고 전세의 월세 전환이 급속히 이뤄져 결국 무주택 서민의 주거비 부담이 커진다’고 강력 반발한다. 인상률 상한제에 대해서도 ‘사유재산 침해’ 운운하며 위헌이라고 주장한다. 미래통합당은 마치 무주택 서민을 위하는 양 목소리를 높이고 있지만, 이는 사실이 아니다.
문재인 정부의 7.10 대책 이전부터 전세 공급은 줄고 전세가는 오르고 있었는데, 이는 초저금리와 매매가 폭등 때문이다.5 단기간에 전세가 월세로 전환될 가능성도 높지 않다. 현금 동원력이 크지 않다면, 갭 투자로 집을 구매한 사람들은 전세 세입자를 당장 월세로 전환시키기 어렵다. 본인이 세입자의 막대한 전세 보증금을 받아서 집을 샀으니, 이 보증금을 곧바로 내줄 수가 없기 때문이다. 물론 임대차 3법으로 전세의 월세 전환이 점차 가속화해 세입자 주거비 상승으로 이어질 수 있다. 하지만 보수세력은 임차인의 권리를 위한 법 제정 자체를 반대한다. “나는 임차인입니다” 발언으로 스타가 된 미래통합당 국회의원 윤희숙은 실제로 2주택 보유자였으며, “임차인 보호 강화는 국가의 부담으로 임대인에게 적절한 보상을 제공하면서 해야” 한다고 말했다. 미래통합당은 등록임대사업자 특혜 폐지에 대해서도 ‘민간 임대업 규제로 전월세 매물이 잠기고 주택공급 위축으로 전월세 값이 상승할 것’이라며 반대했다. 마치 임차인을 위한 것처럼 행세하지만, 이들은 철저히 임대업자의 이익을 대변하는 것이다.
그렇다고 정부가 도입한 임대차 3법이 한계가 없는 게 아니다. 현재 세입자 평균 거주기간은 3.2년으로, 4년은 세입자 주거권을 보장하기엔 턱없이 부족하다. 이는 독일의 무기 계약(기한의 약정이 없는 계약) 규정과 대비된다. 임대료 인상률을 5%까지 허용한 것 역시, 물가상승률이 0%대로 진입한 현실에서 상당히 높은 수준이다. 미국 샌프란시스코시가 임대료 허용인상률을 소비자 물가상승률의 60% 정도로 규제하는 것과 비교된다. 또한 신규 세입자에게는 인상률 상한이 적용되지 않아 임차인이 바뀔 때마다 임대료가 폭등할 여지를 준 것도 문제다.
결국 임대차 3법은 임차인의 권리를 강화하고 주거권을 실현하기엔 구멍이 많다. 미래통합당은 이 틈을 치고 들어오면서 공격하고 있다. 세입자마저 임대차 3법에 대한 반대 여론(46.8%)이 찬성(44.3%)보다 많은데, 이는 임대차 3법의 한계와 더불어 집값을 잡지 못하는 정부 정책에 대한 불신이 같이 작용한 결과일 것이다.
결국 정부 대책은 부동산 투기 시대를 끝내는 종합적‧근본적 대책이 아니다. 등록임대업자에 대한 세금혜택 즉각 폐지, 종부세 확대, 수도권으로의 인구집중 방지 대책 등이 같이 이뤄져야 한다. 수도권 주택 공급은 투기를 유발하지 않고 주거비 부담이 적은 공공임대주택 확충으로 방식을 전환해야 한다. 그렇지 않으면 부동산 정책은 마치 ‘두더지 잡기 게임’마냥 한 마리를 치면 다른 한 마리가 튀어나오는 난맥상을 계속 노정할 것이다.
[보론]
집을 시장에 맡기는 한,
부동산 투기는 잡을 수 없다
공공임대주택 대량 공급으로
국가가 주거를 책임져야
토지와 주택을 상품으로 거래하는 한, 부동산 투기는 막을 수 없다. 최근 사례만 봐도 그렇다. 올해 6.17 대책 발표 이후 시중은행 신용대출이 4조 원 급증했다. 규제 강화로 은행에서 주택담보대출(주담대)을 받기 어려워지자, 상대적으로 요건이 느슨한 신용대출이 늘어나는 ‘풍선효과’가 나타난 것이다. 게다가 저금리로 신용대출 금리 역시 낮아진 상태라(5대 시중은행 신용대출 금리 수준은 8월 현재 연 1.74~3.76%로 주담대(연 2.03~4.27%)보다 낮음), 신용대출이 ‘영끌(영혼까지 끌어모아 집을 구함)’의 수단이 됐다.
지난 7월에는 서울 다세대‧연립주택 거래량이 월별 기준으로 12년 만에 최고치를 기록하면서 가격이 올랐다. 6.17 대책으로 정부가 규제지역의 3억 원 이상 아파트에 대해 전세자금 대출을 제한하자, ‘갭 투자자’6들이 다세대‧연립주택으로 몰린 것이다. 곧이어 정부가 7.10 대책을 발표하자, 주택매매가격과 전셋값 모두 서울을 중심으로 상승했다. 한국경제연구원은 올 하반기 강남 주택 가격이 7% 이상, 수도권은 2.5% 오를 것으로 예상했다. 3,000조 원을 초과하는 천문학적 유동성과 ‘패닉 바잉’ 현상으로 인한 추격 매수세가 강화될 것이라는 전망 때문이다.
정부는 ‘실수요자를 보호하고 투기세력은 뿌리 뽑겠다’고 한다. 그러나 ‘1가구 2주택 이상 소유 금지’라는 특단의 대책이 없다면, 아무리 세금을 매긴다 한들 다주택 소유에서 오는 불로소득을 없앨 수 없다. 더 근본적으로 보자면, 정부가 주택을 시장에 맡기면서 실수요자의 주택 ‘구매’를 부동산 정책의 핵심 기조로 삼는 한, 집값 상승과 집값 상승에 대한 기대(및 불안감)를 꺾을 수 없다. 집을 ‘소유’해야만 안정적인 주거권을 누릴 수 있고 집이 최대의 수익을 내는 투자처라면, 패닉 바잉과 영끌이 보여주듯 투기세력과 실수요자의 경계는 모호할 수밖에 없기 때문이다.
“경기도형 기본주택”,
주거 안정 실현할까?
이 가운데 경기도가 지난 7월 21일 “경기도형 기본주택(이하 ‘기본주택’)”이라는 정책을 내놓으면서 세간의 주목을 받았다. 경기주택도시공사(GH)는 수도권 3기 신도시에 공급할 주택 물량의 50%(최소 1만 3천 호)를 ‘기본주택’으로 공급한다고 발표했다. 경기도에 따르면 현행 ‘영구 공공임대주택’이 저소득층에 제한되는 것과 달리, 기본주택은 ‘무주택자 누구나 30년 이상’ 거주할 수 있다고 한다. 임대료와 보증금도 건설 원가와 임대주택 관리운영비 수준으로 낮게 책정한다고 한다. GH 사장은 ‘현재의 집값 상승은 공기업의 땅장사 때문’이라며, ‘공기업이 조성한 땅과 주택을 민간에 팔면서 주택을 투기자산으로 만들었다’고 비판했다. 따라서 ‘아파트 분양이라는 기존 패러다임을 버리고, 적자가 나지 않는 지속가능한 공공임대주택 공급으로 주택정책을 전환해야 한다’고 밝혔다.
GH의 구상은 공기업의 땅장사를 자성하고, 집을 구매하지 않아도 안정적 주거를 누릴 수 있도록 주택 문제에 접근한다는 점에서 시사적이다. 그러나 꼼꼼히 들여다보면 문제가 있다. 우선, 임대료가 꽤 비싸다. GH가 내놓은 예상치에 근거하면, 임대료는 1인 가구 28만 3천 원(전용 26m2, 공급면적 13평), 2인 가구 39만 7천 원(44m2, 20평), 3인 가구 48만 5천 원(59m2, 25평), 4인 가구 57만 3천 원(74m2, 30평), 5인 가구 63만 4천 원(84m2, 34평)이다. 시중 민간임대주택보다 저렴하지만, 저소득층에게는 임대료 부담이 클 수밖에 없다.
또한 현행 공공임대주택에서는 보증금 증액으로 월세를 낮출 수 있지만, ‘기본주택’에서는 불가능하다. ‘월세를 보증금으로 전환하면 원가를 보전하기 힘들다’는 게 GH의 답변이다. 공급 물량 측면에서도 한계가 있다. GH는 지분을 보유한 신도시 주택 공급 물량의 100%가 아닌 50%만을 기본주택으로 공급할 계획이다. 결국 기본주택은 ‘무주택자 누구나 저렴한 주거비로 안정적 주거를 누리기’엔 부족하다.
공공임대주택 대량 공급으로
주택의 탈상품화를!
다시 강조하지만, 주택을 시장에 맡기고 실소유자의 주택 구매를 독려하는 방식으로는 결코 부동산값을 잡을 수 없다. 대안은 주택의 탈상품화와 무주택자의 주거 안정을 동시에 실현하는 것이다. 공공임대주택 대량 공급이 그 방법이다.7 주택 공급을 민간이 아닌 정부(중앙-지자체)가 직접 책임지고, 집을 소유하지 않아도, 높은 임대료를 내지 않아도 안정적인 주거권을 누릴 수 있는 영구 공공임대주택이 필요하다.
재원은 어떻게 마련해야 할까? 부동산 불로소득을 환수해야 한다.8 종합부동산세 과세를 확대하고, 낮은 보유세율9을 대폭 인상하며, 모든 (재)개발 이익을 환수한다. 연기금도 동원할 필요가 있다. 2020년 현재 연기금 규모는 748조 원이나 되지만, 기금의 99.9%가 금융부문에 몰려 있고 복지와 기타 부문에 대한 투자는 01.% 밖에 안 된다. 국민의 돈이라는 연기금의 성격에 걸맞게, 공공임대주택 공급 같은 공공복지 재원으로 써야 한다. 이렇게 ‘공공토지-주택기금’을 마련, 공공임대주택을 획기적으로 늘려야 한다. 즉 ‘불로소득 환수-공공임대주택 대량 공급-주택의 탈상품화’를 동시에 추진해야 한다.
돈이 없는 게 아니다. 어떻게 쓰느냐가 문제다. ‘코로나19 극복’이니 ‘한국판 뉴딜’이니 하면서 재벌에게는 수백조 원 단위로 퍼주고, 연간 국방비를 50조 원 넘게 편성하면서, 공공임대주택을 지을 돈이 없다고? 이는 주거권 보장 책무를 방기하는 것과 다를 바 없다.
1 지난 7월 한국은행과 통계청 발표에 따르면, 2019년 말 기준 한국의 총자산은 1경 6,600억 원으로 전년 대비 6.8% 증가했는데, 이 증가분의 80%인 851조 원이 부동산 가치 상승분이다. 이는 나라 전체의 자산 중 85%가 부동산임을 의미한다. 특히 주거용 부동산 가치는 347조 원 상승해 총액 5천조 원을 돌파했다. 주거용 부동산 가치는 2016년 말 4천조 원이었으니, 문재인 정부 2년간 1천조 원 넘게 불어난 것이다.
2 경제정의실천시민연합(경실련)이 8월 발표한 바에 따르면, 문재인 정부 3년간(2017년 5월~2020년 5월) 서울 전체 집값은 34% 급등했다. 이는 박근혜 정부 시기의 24% 상승보다 큰 수치이며, 아파트는 더 올라 52% 폭등했다.
3 정부는 2017년 “임대주택 활성화 방안”을 발표해 등록임대사업자에게 세금감면 혜택을 줬다. 취득세 감면은 물론이고, 양도소득세 중과나 종부세 합산 과세를 면제하는 등, 특혜 종합세트였다.
4 실제로 경제부총리 홍남기는 7월 10일 기자간담회에서 “공공 재건축을 하면 오히려 (재건축업자에게) 이득이 됩니다”라며 부추겼다.
5 2019년 기준 임차 가구 10곳 중 4곳이 전세다. 2006년에는 전세가 54%고 월세는 46%였는데, 2016년부터 비율이 역전됐다.
6 주택을 구매할 때 전세 세입자를 미리 구해서 해당 세입자의 전세금으로 매입 자금을 마련하는 행위를 ‘갭 투자’라고 부른다. 만약 은행 대출까지 받는다면, 본인 돈을 거의 들이지 않고도 주택 매입이 가능해 부동산 투기의 요소 중 하나로 지목된다.
7 현재 한국의 공공임대주택 비중은 5% 수준에 불과하다.
8 2017년 통계에 근거하면 부동산 불로소득 연 300조 원에 달한다.
9 지난 8월 “토지+자유 연구소”가 <한겨레>에 제공한 “경제협력개발기구(OECD) 주요국의 보유세 실효세율” 분석에 따르면, 2018년 기준 한국의 민간 부동산(건물+토지) 총액 대비 보유세액 비중(실효세율)은 0.16%로, OECD 12개국 평균치 0.37%의 절반에도 미치지 못한다. 가장 높은 캐나다(0.87%)에 비해서는 1/5 수준이다.
