토지공개념의 강화를 넘어

국‧공유화를 제기해야 할 때

강동진┃사회운동위원장

집권여당인 더불어민주당이 개헌을 통해 헌법에 토지공개념을 명시하는 방안을 논의하겠다고 밝히면서 개헌의 주요의제로 ‘토지공개념’이 부상하였다. 더불어민주당 추미애 대표는 지난해 9월 정기국회 교섭단체 연설에서 미국 경제학자 헨리 조지를 인용해 지대 개혁을 언급한 데 이어 "초(超)과다 부동산 보유자에 대한 보유세 도입을 적극 검토해야 한다"고 주장한 바 있으며, 국회에서 ‘헨리 조지와 지대 개혁'이란 주제로 토론회를 열고 “토지는 토지대로, 임대료는 임대료대로 지대추구의 덫을 걷어내야 한다"고 강조하기도 했다.

이에 대해 자유한국당 등 보수야당들은 토지공개념을 헌법개정안에 반영하면 시장경제의 원칙을 훼손한다며 현행 헌법 조항에 근거해 국가의 규제와 조정이 충분히 이뤄지고 있다며, 현행 조항을 유지해야 한다는 입장이다. 반면 ‘국민참여개헌시민행동’을 비롯한 시민사회운동진영은 권력구조 개편만을 다루는 개헌은 반대하면서 토지공개념을 헌법개정안에 반영해야 한다고 요구하고 있다.

토지공개념의 과거와 현재

토지공개념이란 ‘토지의 개인적 소유권 그 자체는 인정하되 그 이용을 공공복리에 적합하게 규제하는 것’을 말한다. 국가가 토지소유 또는 점유를 확대해 토지를 국·공유화하겠다는 개념과는 다른 것이다. 예컨대 주변지역의 쾌적한 생활환경 확보를 위하여 개발제한구역Green Belt으로 지정해 개발을 금지하는 것, 투기가 우려되는 지역을 토지거래허가구역으로 지정하여 이 지역에서 토지거래를 할 때에는 행정관청의 허가를 받도록 하는 것, 정부나 공공기관이 대규모 택지개발사업을 하면서 해당지역의 토지를 강제로 수용하는 경우 등이 바로 '토지공개념'에 입각한 규제이다.

우리나라 현행 헌법 23조 2항은 “재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다”’, 122조에는 “국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.”라고 규정되어 있는데 이에 근거하여 토지재산권에 대한 특별한 제한과 부담을 부과하는 제도가 시행되고 있기도 하다. ‘개발이익환수제’ 등이 그것이다.

87년 6월 항쟁 이후 대통령직선제를 통해 처음 치러진 선거에서 당선된 노태우정권은 군사독재체제 하에서 내재화되었던 정치적·사회적 불만과 요구를 무마하고, 80년대 후반 들어 3저호황의 여파로 부동산 투기가 광풍을 일으키고 있는 상황에서 이를 잠재우려는 목적으로 토지공개념을 도입하여 택지초과소유부담금제, 개발이익환수제, 토지초과이득세를 시행하기도 하였다. 그러나 택지초과소유부담금제는 국민재산권을 침해한다는 이유로 1999년 헌법재판소에 의해 위헌 결정을 받았다. 개발이익환수제는 아직 존재하나 기업의 부담을 덜어준다는 이유로 비수도권은 2002년부터, 수도권은 2004년부터 부담금 부과를 중지한 상태다. 토지초과이득세는 미실현이득에 대한 과세가 문제가 되어 1994년 7월 헌재의 헌법불합치 결정을 받아 1998년 12월 폐지된 상태이다. 보수정치권, 재벌을 비롯한 자본, 부동산투기세력, 토지소유자 등 기득권 세력의 반발과 저항을 넘어서지 못한 결과이다.

국회 개헌특위 자문위원회 경제재정분과에서는 개헌주요쟁점의제로 토지공개념 도입여부에 대해 논의한 결과 지난해 10월 20일 보고서에서 다수의견으로 현행 122조를 “국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발·보전을 도모하고, 토지 투기로 인한 경제왜곡과 불평등을 방지하기 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 필요한 제한과 의무를 과한다.”와 같이 개정하자는 내용을 제출하였다. 그리고 “토지공개념은 헌법 제23조 제2항, 제122조 등에 근거하여 인정되고 있으나, 토지의 유한성, 생산수단으로서 또는 생활기반으로서 토지가 갖는 중요성, 토지 공급과 수요의 불균형 및 이로 인한 사회적 불평등 심화의 문제를 해소하기 위하여 토지공개념의 중요성을 강조한다는 측면”에서 토지공개념에 대한 개정을 하기로 했다고 제안 취지를 설명하고 있다. 또한 별도로 공공주택공급과 공정한 임대차를 규정하는 조항을 신설하는 내용도 다수의견으로 제출하였다.

경제불평등을 초래하는 토지의 사적소유

이미 알려져 있다시피 토지의 사적소유에 따른 소유의 집중과 그에 따른 소득의 불평등은 심각한 상황이다. 국토교통부 토지소유현황 자료에 따르면 개인토지는 2012년 기준 상위 1% 인구가 전체의 55.2%, 상위 10%가 97.6%를 소유하고 있는 것으로 나타났다. 법인토지는 상위 1% 법인이 전체의 77%, 상위 10%가 93.8%를 보유하고 있다. 토지소유로 얻는 이익은 막대하다. 한국은행 자료에 따르면 가계와 기업이 토지자산 소유로 얻은 명목보유손익이 2015년 기준 183.8조 원으로 명목 국내총생산GDP 대비 11.7%에 이른다. 이런 상황에서 증대하는 불평등의 완화를 위한 토지공개념의 강화는 필수적이라 할 수 있다. 국회 개헌특위에서도 사례로 제시하고 있는 스페인, 멕시코, 러시아, 그리스 등처럼 토지의 사적소유를 제한하는 조항을 헌법에 명문화할 필요가 있다. 토지의 사적소유권을 인정하고 이에 대한 규제와 부담을 강화하는 차원에서 더 나아가, 국가가 토지 소유 또는 점유를 확대하는, 토지를 국‧공유화하겠다는 내용으로 진전시켰을 때 불평등의 원천을 차단할 수 있다.